Sejm przyjął w głosowaniu 28 lipca przekazaną z Senatu ustawę o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym, którą premier Marek Belka uznał za jako jeden z priorytetowych aktów. Jej wejście w życie oznacza zwiększenie kapitału, czyli duży impuls ożywiający tak bardzo potrzebne inwestycje w sferze publicznej. Według szacunków Ministerstwa Gospodarki prywatni przedsiębiorcy mogą wkrótce zainwestować nawet 1,5 mld USD w publiczne przedsięwzięcia. Formuła określana jako PPP nie jest jednak łatwa. W wywiadzie dla Portalu MF WICEMINISTER FINANSÓW PIOTR SAWICKI wyjaśniał na czym polega jej o jej skomplikowany charakter, mówi także o przewidzianych w projekcie ustawy obowiązkach Ministerstwa Finansów związanych z przygotowaniem aktów wykonawczych i zabezpieczeniem neutralności podatkowej w praktyce partnerstwa publiczno-prywatnego.
Fragmenty rozmowę cytujemy poniżej:
W swojej ostatecznej wersji przedłożonej parlamentowi ustawa nakłada wiele obowiązków na resort finansów, na czym będą one polegały?
Rola Ministerstwa Finansów to przede wszystkim zapewnienie współdziałania z innymi organami państwa i samorządu w sytuacjach, kiedy kompetencje się przecinają. Ministerstwo Finansów będzie zaangażowane w przygotowywanie aktów wykonawczych, czyli rozporządzeń do ustawy i nie kryję ,że czeka nas wiele bardzo trudnej pracy. Przede wszystkim musimy sformułować pewne definicje, które będą miały charakter precedensowy. Pierwsze z tych rozporządzeń dotyczy tego etapu prac, kiedy przygotowuje się przedsięwzięcie w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Zgodnie z wymogami ustawy , zanim podejmie się realizację takiego przedsięwzięcia trzeba przeprowadzić odpowiednie analizy, które powinny potwierdzić, czy dany projekt powinien być realizowany właśnie według tej formuły i czy jest to wariant najkorzystniejszy z punktu widzenia interesu publicznego. Za każdym razem do wyłaniania partnera prywatnego, który będzie zaangażowany w projekcie realizowanym w formule PPP, stosuje się ustawę o zamówieniach publicznych,
natomiast analiza poprzedzająca uruchomienie przedsięwzięcia ma wykazać, że jest to najlepszy wybór dla partnera publicznego. Artykuł 3 pkt 2 projektu ustawy Mówi : "Korzyścią dla interesu publicznego jest przede wszystkim oszczędność w wydatkach podmiotu publicznego, podniesienie standardu świadczonych usług, lub obniżenie uciążliwości dla otoczenia."
Wiele przewidzianych ustawą działań resortu finansów będzie dotyczyło neutralności podatkowej...
To bardzo ważne zagadnienie. Punktem wyjścia niech będzie przypomnienie, że mamy już za sobą dyskusję, w której padło pytanie: czy w ogóle ustawa o PPP jest konieczna. Jej przeciwnicy argumentowali, że w polskim systemie prawnym mamy swobodę umów, a także cały szereg konstrukcji prawnych, które bez specjalnej ustawy pozwalają na realizację tego typu przedsięwzięć. Przykładem może być spółka partnera publicznego z prywatnym. Celem przygotowania specjalnej ustawy było jednak stworzenie szczególnego reżimu prawnego umożliwiającego unikanie restrykcji podatkowych przy tego rodzaju przedsięwzięciach. Tu chciałbym podkreślić ogromną pracę zaangażowanie naszych departamentów podatkowych, które przygotowywały przepisy ustawy dotyczące problematyki fiskalnej. --Projektując je kierowaliśmy się zasadą, zgodnie z którą partnerstwo publiczno - prywatne nie może być sposobem na płacenie niższych podatków. Inaczej mówiąc, dążenie do płacenia niższych podatków nie może być motywem podejmowania takich wspólnych
przedsięwzięć.
Przepisy podatkowe konstruowano kierując się zasadą neutralności podatkowej partnerstwa publiczno-prywatnego. Prawdziwym powodem realizowania projektów w reżimie PPP powinny być ewidentne korzyści. Dlatego też staraliśmy się stworzyć taką sytuację, by transfery majątkowe pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym, na etapie konstruowania przedsięwzięcia, były wolne od opodatkowania podatkiem dochodowym. Ustawa likwiduje podwójne opodatkowanie przedsięwzięć i zwiększa elastyczność regulacji dotyczących zamówień publicznych. Rzecz w tym , by fiskus nie uszczuplał tego majątku, który zostaje przeznaczony na realizację wspólnego projektu.
A jaki będzie udział Ministra Finansów w określaniu ryzyk związanych z realizacją inwestycji w ramach partnerstwa publiczno -prywatnego?
Określanie ryzyk związanych z partnerstwem publiczno-prywatnym, ich udział oraz wpływ na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych to przedmiot drugiego rozporządzenia. Jak wiadomo EUROSTAT, czyli Europejskie Biuro Statystyczne ma swoje kryteria, które przesądzają o tym , czy zobowiązania wynikające z danego przedsięwzięcia realizowanego w ramach PPP obciążają dług sektora finansów publicznych. Podstawą tych ocen jest równowaga ryzyk, jeżeli ryzyko jest rozłożone sprawiedliwie i obciąża w istotnym stopniu również partnera prywatnego, to przedsięwzięcie nie jest zaliczane do długu publicznego. Jeżeli jednak równowaga jest zachwiana i większe ryzyko ponosi partner publiczny to przedsięwzięcie musi być rejestrowane jako obciążające dług publiczny. Oczywiście bardzo często będzie tak, że ta nierównowaga będzie nieuchronna i nastąpi w wyniku świadomego wyboru, jednak zawsze jej istnienie powinno być rejestrowane jako obciążenie długu sektora finansów publicznych.
Zgodnie z ustawą umowy z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego łączna kwota umów zawartych w tej formule będzie musiała być określona w ustawie budżetowej, a wszystkie umowy i zobowiązania z tego tytułu muszą być uwidocznione w budżetach samorządowych. Dlaczego Ministerstwo Finansów tak bardzo podkreślało konieczność takiej rejestracji?
Przede wszystkim będzie to zabezpieczenie przed kreatywną księgowością, przed omijaniem pewnych obowiązków informacyjnych poprzez odwoływanie się do formuły współdziałania partnera publicznego z prywatnym. Dla wyjaśnienia tych obaw podam konkretny przykład: jeżeli gmina zaciąga dług na budowę oczyszczalni ścieków to dług ten musi być wykazany w księgach, aby mógł być poddawany odpowiedniej kontroli. Jak wiadomo w ustawie o finansach publicznych istnieją normy ostrożnościowe zobowiązujące do unikania nadmiernego zadłużania. Jeżeli to samo przedsięwzięcie realizowane jest w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego to zwykle budowę bierze na siebie partner prywatny , natomiast gmina co rok płaci za eksploatacje tej oczyszczalni. I tu powstaje problem, ponieważ na pewno jest to wieloletnie zobowiązanie, ale czy jest to dług? Jest to raczej coś w rodzaju czynszu dzierżawnego. Obawialiśmy się, że w podobnych sytuacjach mogłaby zaistnieć pokusa ukrywania długoletnich zobowiązań pod przykrywką partnerstwa
publiczno-prywatnego. Aby tego uniknąć musimy mieć pełną przejrzystość. Jest to konieczne nawet wtedy jeżeli te wieloletnie zobowiązania gminy nie będą się zaliczały do jej długu. Rzecz w tym by następcy tych , którzy rozpoczęli wspólne przedsięwzięcie z partnerem prywatnym, od początku wiedzieli jakie zobowiązania wieloletnie dziedziczą.
W jakim stopniu ustawa zabezpiecza interesy partnera prywatnego?
Ustawa zobowiązuje kolejne władze do uznania w kolejnych budżetach zobowiązań wynikających z umów partnerstwa publiczno-prywatnego. Tytułem do roszczeń dla partnera prywatnego jest zawarta umowa. W przypadku zerwania umowy przez partnera publicznego, partnerowi prywatnemu przysługuje odszkodowanie. Dyskutowaliśmy w komisji senackiej nad tym przepisem precyzyjnie regulującym te sprawy. Nie jest on doskonały i wiadomo, że oznacza on nałożenie pewnego obowiązku na władzę ustawodawczą.
O ustawie o PPP mówi się już dziś, że nie tylko otwiera ona nową drogę inwestycyjną samorządom, ale że ma charakter precedensowy i edukacyjny.
Dlaczego ten edukacyjny aspekt jest taki istotny?
Hasło partnerstwo publiczno-prywatne stało się w pewnym momencie bardzo popularne . Naukowcy i publicyści upowszechniają przykłady sukcesów, jakie przyniosło stosowanie tej formuły w innych państwach . Z drugiej strony mówi się o tym partnerstwie jako o czymś nie do końca określonym. Jest to atrakcyjna idea i pojęcie , które od dawna funkcjonuje i nie wszyscy koncentrują się na tym, że w każdym kraju są szczegóły, które różnią zarówno reżim prawny i procedury z tym związane. Różne są także tradycje prawne. Ojczyzna idei PPP Wielka Brytania ma odmienną od polskiej kulturę prawną. Nasze prawo, a szczególnie prawo o finansach publicznych opiera się o ustawy i władza publiczna może działać w granicach ustaw, stąd też w przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego, aby uniknąć sytuacji "półcienia," ważne było stworzenie rzetelnych podstaw ustawowych. Specjaliści wskazują na wiele rozwiązań i sytuacji wątpliwych, które z pewnością pojawiłyby się w praktyce partnerstwa , gdyby nie szczelne przepisy i rozstrzygnięcia
, jakie przynosi ustawa. Generalnie , praktyka gospodarcza bardzo źle toleruje ryzyko, w tym również ryzyko prawne. Prywatny kapitał naprawdę dobrze funkcjonuje tylko wtedy , kiedy przepisy regulujące jego działalność są naprawdę przejrzyste.
Wśród adresatów ustawy o PPP na pewno na pierwszym miejscu trzeba wymienić samorządy. Potrzeba partnerstwa publiczno - prywatnego w Polsce wynika z naszych ogromnych zobowiązań inwestycyjnych. Na pierwszym miejscu wymienię tu zadania związane z ochroną środowiska. Na spełnienie wymogów Unii Europejskiej w tej dziedzinie potrzebne są gigantyczne środki. Tej luki kapitałowej, nawet w sytuacji najbardziej pomyślnego przebiegu naszej integracji z UE, nie zdołamy inaczej zapełnić jak poprzez kapitał prywatny, który znalazłby dla siebie pole do funkcjonowania i uzyskiwania korzyści realizowanych we współpracy z partnerem publicznym. Kolejnym powodem, dla którego współpraca partnera publicznego z prywatnym jest nam bardzo potrzebna to stan naszych dróg, nie mówię już o sieci autostrad. Chociażby dla realizacji unijnego wymogu dotyczącego dopuszczalnego nacisku na jedną oś. W Unii Europejskiej wynosi on 12 ton, a u nas bez porównania mniej. Skala prac modernizacyjnych i dostosowawczych w tym zakresie jest wręcz
gigantyczna. Stąd tez bardzo istotne jest , by kapitał prywatny został zaangażowany nie tylko do tych spektakularnych przedsięwzięć związanych z budową autostrad i realizacji projektów koncesyjnych, ale również do budowy i modernizacji dróg lokalnych, na szczeblu powiatowym i wojewódzkim.
Skąd się bierze popularność idei partnerstwa publiczno-prywatnego w Europie?
W Wielkiej Brytanii przez wiele lat rządziła partia konserwatywna , która preferowała liberalne podejście do zagadnień gospodarczych W momencie kiedy Partia Pracy objęła władzę społeczeństwo miało uraz wobec radykalnych liberalnych posunięć poprzednich władz. Nowa władza, która prezentowała pragmatyczne podejście do zagadnień gospodarczych, chciała pokazać, że różni się czymś od poprzedników, a z drugiej strony nie chciała rezygnować z możliwości jakie stwarzało zaangażowanie prywatnego kapitału. W tej sytuacji partnerstwo publiczno-prywatne miało być takim pragmatycznym rozwiązaniem - z jednej strony sygnał wysłany społeczeństwu, że władza publiczna nie ucieka od swoich zadań inwestycyjnych w zakresie usług publicznych , a z drugiej, ukłon w stronę kapitału prywatnego.
To prawda, że partnerstwo publiczno-prywatne sprawdziło się w wielu krajach i na pewno sprawdzi się w Polsce. Pragnę jednak ponownie , jak w wywiadzie , którego udzieliłem naszemu portalowi dwa lata temu, przestrzec przed wielkim błędem jakim było by traktowanie tej formuły jako panaceum. Na niedorozwój infrastruktury. Trzeba zadawać sobie sprawę z faktu, że PPP to skomplikowane przedsięwzięcie. Ustawa nakłada na partnerów cały szereg bardzo trudnych obowiązków, chociażby porównanie rzeczy, które jest bardzo trudno porównać.
Na przykład : jaka jest korzyść z faktu, że dane przedsięwzięcie realizuje partner prywatny, skoro musi on pożyczyć pieniądze w banku, bądź zaangażować własny kapitał. Jedna i druga forma finansowania wiąże się z oczekiwaniem należytego zwrotu z inwestycji. W przypadku PPP chodzi o pokazanie społeczeństwu, że ten partner prywatny, pomimo że wymaga godziwego wynagrodzenia, potrafi daną usługę wykonać terminowo i szybko, że ma doświadczenie, a także dysponuje wiedzą i umiejętnościami, które przyniosą korzyść stronie publicznej.
Konieczne jest również udowodnienie, iż zaangażowanie partnera prywatnego wypełnia pewną lukę finansową, która w innym reżimie byłaby trudna do wypełnienia. Głównym i rozstrzygającym elementem powinno być jednak - wykazanie dodatkowej wartości, jaką on wnosi.
Montaż finansowy, który jest najczęściej związany z partnerstwem publiczno-prywatnym jest sprawą trudną, w związku z tym połączenie kapitału prywatnego i publicznego, kwestia rozkładu ryzyk, kwestia zapisania tego w umowach to zadanie skomplikowane nawet dla specjalistów. Stąd też formuła ta może być realizowana tylko tam, gdzie już istnieje pewna kultura organizacyjna, umiejętność korzystania z usług doradców i znajomość reguł współpracy z kapitałem prywatnym. Jest to konieczne, aby nie stwarzać sytuacji w której stawia się kapitałowi prywatnemu nierealne warunki, a z drugiej strony sytuacji, w której popełnia się ewidentne błędy z powodu nieznajomości prawa, zasad, jakimi rządzi się biznes i zasad współpracy z kapitałem prywatnym. Mówię o tym by wyjaśnić przyczyny obiektywne, które sprawią, że w ciągu najbliższych lat tak bardzo potrzebna i długo oczekiwana ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie bez oporów będzie się przebijać do praktyki gospodarczej. A jak wiadomo, zawsze najtrudniej jest tym,
którzy przecierają szlaki.
Treść ustawy znajdziesz tutaj